我国现有食品质量规制政策

近年来,我国食品质量安全事故的频繁发生,引发了人们对此类偶发事件背后必然性的思考。本文即以乳品为例,在对现有质量规制政策反思的基础上,从食品供应链的生产过程视角,并结合我国的典型案例,试图发现对食品供应链进行质量规制的有效工具。

理论上讲,由于消费者的食品质量知识是有限的、获取质量信息的成本是高昂的,因而食品质量安全的信息往往是不对称和不充分的。仅靠声誉机制、标签管理等市场化手段,难以完全保证食品质量安全,特别是在食源性危害和化学性添加等方面,食品质量信息的不对称特征更为明显。因此,对食品质量安全进行规制有着现实的必要性。但是对于如何选择合适的规制工具和适度的规制强度,一直是食品安全经济学争论的焦点。当前,我国对乳品的质量规制政策主要由以下一系列制度组成:许可证管理的厂商准入制度、基于国家检测标准的产品市场准入制度、质量信息公布制度以及责任追究制度。目前这些规制政策的质量监管效果并不尽如人意,其主要特点及原因如下:

厂商准入规制

厂商准入规制是对生产经营者进入乳品行业的事前门槛限制,试图通过政府的行政许可,来区分合格与不合格的生产经营者,将不具备资质的生产经营者拒之门外,以保证乳品的产出质量。由于厂商准入的管制目标是厂商的生产经营能力,而不是厂商的质量生产努力。因此其质量管理效果必然存在一定的偏差。

首先,检测费用高昂,具备规定资质(如一定的生产环境、设备、工艺、检验能力)并获得准入资格的生产经营者,同样会进行低质量生产。例如在质量检测方面,乳品生产经营者必须配备规定的检测设备(如三聚氰胺检测仪),才能获得准入资格。但在配备了相应设备和获得准入资格后,乳品生产经营者出于节约可变成本等考虑,却未必会使用该设备进行应有的质量检测,仍可能低质量购进原奶。以奶站与分散奶农的原奶交易为例,每户奶农每天与奶站的平均交易价值约为120元,而仅三聚氰胺一项指标的检测费用就高达10元/样本(以每户奶农每天交易的原奶作为一个样本)。如果加上其他的理化指标、卫生指标和添加剂检测的费用,来自检测方面的高昂可变成本,将大幅度地压缩原奶交易的利润空间。理性的乳品生产经营者必然选择尽量减少对各种规定设备的使用,结果乳品的产出质量并未因厂商具备规定资质而得到完全有效的保证。即厂商准入规制针对的只是生产能力的信息不对称,却仍然无法解决厂商生产努力的信息不对称问题。

其次,厂商准入规制所要求的生产环境、设备、工艺、检验能力等强制标准,构成了厂商的大量固定成本投入,使厂商的沉没成本增加,提高了厂商从行业退出的门槛。但是市场行情周期性的波动变化,却要求厂商及时地进入与退出,进行行业产能与厂商数量的及时调整。这样,当市场行情下行时,因沉没成本提高而难以退出的厂商,特别是中小企业,将不得不采取降低可变成本的手段来缓解压力,结果往往是乳品质量的降低。即在准人管制下,当厂商进入与退出的刚性约束同市场周期性波动对厂商数量的弹性要求相矛盾时,即便是曾经合法准入的厂商、甚至获得了免检资格认证的企业,也同样会低于质量安全标准进行生产。

产品的市场准入规制

产品的市场准入规制主要是制定并依据国家标准,对乳制品进行定期监督抽查,以阻止劣质乳品进入消费市场。由于市场准入规制针对的是供应链末端的最终产品,所以乳品的生产全过程对于规制者来说仍然是个“黑箱”。在这种情形下,为了通过最终产品检验,供应链“黑箱”中的众多生产经营者就可能采取对策性行为,应对质量安全国家标准。乳品供应链上的奶农、奶站和乳品加工企业等,都默认在奶粉中添加三聚氰胺的行业“潜规则”,集体应对乳品质量安全国家标准,而置身于供应链之外的质监等部门则被长期蒙蔽。这种最终产品检验制度的动态博弈结果就是:国家的质量安全标准更新总是相对滞后于供应链内部的制劣技术创新,质量管理部门总是处于事后的、被动的监管地位;而不是主动的、事前的质量干预与预防。

质量信息公布规制

乳品质量信息公布的主体是地方政府,而乳品质量安全事故信息的公布与否,取决于地方政府的成本收益对比。由于考虑到辖区经济绩效、区域间竞争等收益损失,现实中,地方政府将实际发生的乳品质量安全事故全部查处并公布的边际成本要远大于其边际收益,因此乳品质量信息公布的均衡数量往往低于实际的发生值。乳品的信任品属性也决定了乳品企业可以不必顾虑自身声誉而降低乳品质量以更加靠近地方政府信息发布的成本收益均衡点。尽可能地透支政府声誉的公信力,成为乳品企业的上策,直至地方或中央政府的信息公布收益超过其成本,乳品质量安全事故的信息才会得以披露。因此,在地方政府作为利益相关主体之一的条件下,乳品质量信息的公布往往不是充分、及时和独立的。

责任追究规制

责任追究规制的主要内容是通过索票、索证制度,要求乳品供应链上各个环节的生产经营者建立相应的养殖档案、交接单、购销和检测记录等证明文件。当质量安全事故发生时,便于监管部门据此来确定质量安全事故的责任人,并给予相应处罚。在规制者不介入乳品供应链内部的条件下,这种索票、索证制度所形成的事后责任追究预期,可能将供应链各个环节的生产经营者捆绑为一个利害攸关的整体,共同隐瞒供应链中存在的质量安全隐患。供应链上下游结成隐性的利益联盟,规避可能的责任追究,直至难以掩盖的、重大的食品质量安全事故的集中爆发。而且,相对于食品质量安全事故所造成的社会危害,对责任人亡羊补牢式的事后惩罚显然是微不足道的。食品质量安全事故一旦发生,往往已经造成了难以挽回的损失,且施害者一般都没有足够的损害赔偿能力。

综上可以发现,我国当前的乳品质量安全规制主要是对供应链两端的监管,即事前的准入规制与事后的终端检验、责任追究与信息披露。事实证明,这种以被动的结果检测、事后的责任追究和管厂商能力不管厂商努力为特征的质量规制模式,由于忽略了对供应链生产过程本身的质量干预,必然难以有效地遏制食品质量安全事故的频繁发生。供应链“黑箱”中的乳品生产经营者,有充裕的策略空间与规制者的两端监管进行质量博弈,如准入后缩减可变成本的投入、创新制劣技术以满足国家标准、透支政府声誉、集体隐瞒供应链内部的“潜规则”信息,等等。因此,对乳品质量的有效规制,应该不仅仅是对供应链两端的监管。有效的乳品质量安全管理政策,应该以源头控制和供应链过程干预为主,以事后的信息公布管理为辅;以对产品的市场准入管理为主,对厂商的行业准入管理为辅;以事前的主动干预为主,以事后消极的责任追究为辅。